Un Régimen Federal Consistente

Por Pedro J. Frías

Si la consistencia es lo que une lo diverso, diría opinablemente que el sistema federal puede ser más consistente que el unitario 1. Se que parece paradojal, pero lo creo porque en el régimen unitario prevalece la subordinación y en el federal se concilian subordinación de los poderes locales al gobierno nacional y la cooperación entre todos los niveles. 2

En el primer federalismo, que los americanos bautizaron como dual, cada nivel de gobierno ejercía aisladamente sus competencias. En el sistema cooperativo que le sucedió, y que llamé de concertación para subrayar el creciente carácter contractual, aumentan las relaciones intergubernamentales. 3

Es importante llamar la atención sobre este tema, la gestión intergubernamental, una realidad que empezará a ser decisiva en la práctica institucional, porque no se advierten los siguientes cambios ya operados en las costumbres administrativas:

-Política y administración son cada vez más interacciones entre diversos niveles de gobierno.

-Tan importante como la asignación de competencias a la Nación las provincias o municipios es la interrelación entre ellos. 4

-La presión del gobierno central en el desarrollo político económico y administrativo argentino se intensifica porque es «el dueño del modelo del nuevo país».

-Ese modelo es federal, pero por ahora la innovación se anticipa en el gobierno central.

-La gestión intergubernamental es la única compatible con la dimensión territorial y los diversos niveles de gobierno.

Si se ha tenido paciencia en seguir estas precisiones, puede entenderse por qué el Ministerio de Economía de la Nación trata de modificar normas y hábitos fiscales de las provincias por qué el Ministerio de Educación sin escuelas conservará sin embargo, papeles de marco educativo si no se los arrebata finalmente el Consejo Federal de Educación por qué se multiplican los consejos federales que reúnen al ministro nacional y a los provinciales… 5

La gestión intergubernamental ha precedido al nuevo modelo de Estado, pero se ha acelerado con él. Las ventajas son:

-multiplicar los protagonistas en escalas diversas.

-acercar las obras y servicios a las bases sociales por la descentralización.

-liberar las expectativas demasiado concentradas en el gobierno central.

Pero sus riesgos no son pocos si las competencias se diluyen si los papeles se confunden, si crece la burocracia por multiplicación de los actores públicos, si la politización altera el sentido del servicio, si los conflictos entre los actores públicos terminan en situaciones de suma cero. 6

Pero hay otras cuestiones a considerar, como las intrusiones del poder central, a veces requeridas por los poderes locales en busca de ayuda, la dependencia de los senadores nacionales de sus partidos más que de sus provincias y desde luego no sería mérito del sistema federal en un país dado, en el que la unidad de lo diverso se logre por un hiperpresidencialismo que aprovecha el supuesto carisma del Presidente o la fuerza dominante de su partido. 7

Comentarios a este aporte por el Dr. Adolfo Critto 11.10.04

1. En efecto, el sistema federal respeta la variedad, derechos y libertades de provincias, regiones, grupos y ciudadanos. Que es condición para la integración armoniosa de lo diverso, que es la unión genuina de las partes diversas, en beneficio de cada una de ellas y del conjunto. Para ello es necesario hacer justicia a lo que cada componente diverso es, para así hallar y respetar en él a la diversidad a integrar. Cuando hay diversidad no puede haber integración ni unión sin reconocer y respetar la diversidad, para así poder integrar entre sí las diversidades. Si no se respeta la realidad de cada ser diverso no se los puede integrar entre sí, pues el intento llevaría a una ficción de integración. Un régimen unitario que no respete la diversidad de las provincias, regiones, grupos y personas, y sus derechos y capacidades, no los integra ni une realmente. Se unen e integran solamente cuando cada componente diverso aporta lo suyo, y es respetado en su diversidad. No cuando se los quiere forzar en uniformidad, lo cual es solo ficción de unidad, sin realidad alguna, ya que los componentes diversos no se integran armoniosamente entre sí, beneficiándose recíprocamente.
2. La cooperación entre personas, grupos, regiones, provincias, es fundamental para la integración, que es la unión de lo diverso o vario, integrados por la unidad que respeta, genera y sostiene la variedad, y que une integrando lo diferente, respetando cada componente en su diversidad. La subordinación se hace entonces no como resultado de una imposición ciega y tiránica desde arriba, sino como resultado de la vida de comunidad, trabajo en equipo, diálogo, comunicación y cooperación entre personas con igual dignidad, capacidad, conciencia, derechos, deberes y responsabilidades.
3. La concertación federal es integración en contraste con las competencias ejercidas aisladamente, pues se da su lugar a las capacidades y derechos de atender cada estado y región lo suyo, y su lugar a la necesidad de integrarlos todo bajo una sola autoridad federal, repartiéndose las competencias entre ambos niveles, según lo que conviene al bien común y a la justicia, y según los derechos de cada persona, grupo y región de manejar lo suyo en la medida en que no entre en colisión con los intereses del conjunto, en cuyo caso se hace necesario la creación de una autoridad superior, central, para coordinar y compatibilizar, siempre en consistencia, los derechos e intereses de todos los ciudadanos, grupos y regiones, sin sesgos ni parcialismos, sin privilegios ni exclusiones.
4. La división de niveles (federal y estadual o provincial) así como la división de poderes, se hace no para que cada uno obre despóticamente ignorando a otros, sino para que se ejerzan en armonía o consistencia, en que todos se refuercen y beneficien recíprocamente, en su función de todos servir conjuntamente al bien común y a la justicia, para desarrollo y realización humanos, social y cultural, y calidad de vida.
5. Los consejos federales en que se reúnen los ministros nacionales y provinciales buscan la integración consistente entre los poderes centrales y los poderes locales, regionales y provinciales. De aplicarse de modo genuino, y no de modo solamente aparente y formal, disimulando centralismo, son avances en integración institucional al servicio de bien común y justicia.
6. La consistencia respeta la diversidad y la unidad, en integración armoniosa para beneficio de todos, con una clara distribución y precisa definición de responsabilidades, que aseguren una complementación armoniosa que se aproxime cada vez más al óptimo de beneficio para todos los miembros de la comunidad, y para el conjunto, sin privilegios ni exclusiones. En la medida en que hay consistencia nos alejamos de la suma cero. En la medida en que hay contradicción en lugar de consistencia, con capricho, arbitrariedad, privilegio y dominación sin legitimidad, no solo bajamos a suma cero sino a menos que cero, por el deterioro y destrucción que ello produce, en lugar de construir en bien común y justicia.
7. No hay genuina «unidad de lo diverso» cuando ello es forzadamente impuesto, sin respetar lo diverso y sin buscar su integración armoniosa en beneficio de todos los integrantes diversos, y al conjunto, con respeto y amor, sin privilegios ni exclusiones. Ello exige no someterse privilegios que con frecuencia se arrogan de los detentadores del poder central, obtenidos en base a no respetar derechos, dignidades y bien de los integrantes de la comunidad. El poder central solo se justifica y legitima al servicio de la comunidad y de sus miembros, en bien común y justicia, y no al servicio de los caprichos e intereses de los detentadores del poder, con sus intereses parciales y sectarios a cuyo servicio ellos quieren someter al poder, a costa del bien común y de la justicia.

Presidente Honorario de la Academia Nacional de Derecho de Córdoba y de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional.